A formação inicial (FI) na América Latina é muito heterogênea, tanto em termos institucionais quanto de planos de estudos e do setor que a fornece. Embora a região tenha começado a formar professores em instituições de ensino superior na década de 1990, alguns países ainda conservam as escolas normais e os institutos de formação docente, de modo que coexistem diferentes locus formativos.

A formação inicial é oferecida tanto pelo setor público quanto pelo privado, sendo o último preponderante na região (entre 40-85%, segundo dados do BID, 2017). Isso implica um desafio maior para os governos, pois a supervisão das instituições privadas pode ser mais complexa. Além disso, a duração dos estudos varia significativamente entre os diferentes países, variando de dois a cinco anos, dependendo do nível de ensino (OREALC/UNESCO, 2013a).

Um elemento essencial nas atuais políticas de formação inicial é a ênfase na prática, uma vez que os docentes se desempenham nas escolas ao mesmo tempo que o conhecimento pedagógico e disciplinar não são suficientes para enfrentar a sala de aula. Na América Latina, a porcentagem de formação prática varia entre 8 e 14% (BID, 2017). As políticas também buscam que professores experientes guiem e supervisionem as práticas dos futuros docentes, promovendo, em paralelo, uma relação mais estreita entre as instituições que formam os futuros docentes e os lugares de prática, ou seja, projetos educacionais compartilhados e colaboração para o acompanhamento dos praticantes.

Devido à autonomia das instituições de ensino superior, pode haver uma grande variação entre os programas de formação inicial em um mesmo país. Diante dessa situação, desde a década de 90, os governos da região implementaram uma série de políticas com o objetivo de melhorar a qualidade dos programas de formação, estabelecendo requisitos mais altos para o ingresso nos programas; maiores exigências para autorizar novos programas de educação; e o credenciamento e a regulamentação dos conteúdos da formação inicial.

2.1.1 Provas de admissão nos programas de formação inicial

Embora os países da região geralmente contem com provas de admissão para o ensino superior, não costumam definir pontuações específicas para os programas de graduação. Como resultado, as admissões ao ensino superior dependem principalmente das pontuações dos candidatos ao programa de formação e das vagas disponíveis em cada instituição universitária, uma situação que resulta principalmente em baixa seletividade para a entrada. Conforme mencionado, embora muitos países da região tenham provas de admissão para o ensino superior, até o momento somente o México e o Chile aplicam critérios mais rigorosos para o ingresso na formação inicial de docentes².

2.1.2 O credenciamento dos programas de formação inicial

 O credenciamento de programas de formação de docentes é uma das estratégias que os sistemas educacionais têm para garantir sua qualidade. Isso requer padrões claros e verificáveis. Na região, os processos de credenciamento verificam principalmente os planos de estudo, a infraestrutura e a composição do corpo docente das instituições formadoras. Embora essas condições sejam importantes, os sistemas educacionais também deveriam verificar as competências dos formandos dos programas de formação inicial de docentes.

Atualmente, as principais funções regulatórias da formação inicial docente nos países da América Latina e do Caribe incluem a abertura e o fechamento de instituições e programas, aprovação do currículo, prova de admissão, prova de saída, nomeação de formadores e o credenciamento e monitoramento (OREALC/UNESCO, 2013a).

Exemplos disso são o Conselho de Avaliação, Credenciamento e Certificação da Qualidade da Educação Superior Não Universitária (CONEACES) do Peru e o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES) no Brasil, cujos principais componentes são a avaliação de instituições, cursos e desempenho dos estudantes.

O credenciamento de programas de FI e a definição de padrões exigem compromisso político dos governos devido aos interesses que podem ser prejudicados. Portanto, esses processos merecem uma implementação gradual e requerem a existência de órgãos supervisores para garantir uma qualidade mínima das instituições e dos programas.

2.1.3 Padrões e orientação curricular para a formação inicial de docentes

Os sistemas educacionais da região também regulamentam os currículos para a FI e procuram garantir que atendam às normativas desse nível de formação. As evidências mostram diferentes domínios. No México e no Peru, há currículos comuns obrigatórios para os cursos de educação oferecidos em instituições terciárias não universitárias. No caso do México, os regulamentos se aplicam às escolas normais que formam docentes que se desempenham até a nona série. No Peru, aplicam aos institutos superiores pedagógicos (ISP), enquanto as universidades têm autonomia para definir seus planos de estudo.

Para garantir a qualidade dos programas da formação inicial de docentes, os governos da região também avançaram na definição de padrões de diretrizes (Brasil, Argentina, Colômbia) ou referências para o bom ensino (Chile, Equador, Peru). O objetivo é fornecer uma definição esclarecedora e precisa para orientar a elaboração do currículo, as avaliações de egresso do programa e a entrada na carreira.

Os padrões são referências mais detalhadas sobre o que significa cada dimensão das competências desejadas, bem como sua verificação para posterior avaliação pelos órgãos governamentais. Além de estabelecer uma direção mais detalhada para os currículos, permitem orientar políticas de longo prazo, levando a determinar o que e quanto um professor pode creditar como competências em sua prática profissional. Nesse sentido, vale destacar que o Equador avançou significativamente na formulação de padrões das diferentes disciplinas que compõem o currículo nacional da educação básica (Louzano e Moriconi, 2013).

A fim de garantir uma educação de qualidade para todas as pessoas, independentemente de suas condições de origem (ODS 4), os currículos de formação inicial de docentes devem contemplar de maneira explícita o desenvolvimento de competências pedagógicas para a inclusão educacional. Na região, os currículos exibem uma presença sistemática dos temas de inclusão e diversidade, com diferenças entre os países, entre uma vertente que enfatiza os problemas e desafios em termos sociocríticos e outra que os interpreta em termos de interculturalidade (OREALC/UNESCO, 2018). Os currículos combinam conceitos de inclusão em perspectiva socioeconômica e intercultural macro com conceitos de inclusão ligados à infância com necessidades educacionais especiais. Cabe destacar que duas das ferramentas metodológicas consideradas decisivas para uma pedagogia de inclusão – elaboração de planos individuais e conhecimento pedagógico para um ensino efetivo em contextos desfavorecidos – não constam nitidamente nos currículos e nas práticas de formação docente dos países.

Nos currículos de formação docente, também é constatada uma evolução geral na busca por ampliar e enriquecer a visão de inclusão, o que passa por identificar como barreiras a desvantagem socioeconômica e as necessidades especiais até fatores culturais e étnicos, de gênero e de circunstâncias específicas dos estudantes (aptidões, estado de saúde, situação familiar de risco, entre outros).

Ao analisar as políticas docentes, a segunda dimensão está relacionada à formação continuada. Cabe observar que não existe uma única maneira de nomeá-la. Às vezes, é denominada como formação em serviço, capacitação, atualização, reciclagem. A crítica a esses termos refere-se ao fato de que desconhecem os saberes dos professores e deixam implícito uma posição de subordinação em relação à formulação de políticas educacionais. Em contraste, a noção de desenvolvimento profissional docente (DPD) refere-se às diferentes trajetórias que um professor realiza enquanto exerce a profissão, e permite integrar tanto a formação inicial quanto a continuada. No entanto, e seguindo Vezub (2019), este documento opta por utilizar o conceito de formação docente continuada (FDC) porque, embora haja uma tendência a essa conceituação, nem todos os sistemas se referem ao desenvolvimento profissional docente.

Em sua maioria, as leis nacionais de educação se referem à formação, capacitação, aperfeiçoamento ou atualização dos professores. Na região, é possível identificar diversos tipos de instituições que executam ações, cursos, tutoria nas escolas ou outras formas de FDC: instituições educacionais públicas (institutos superiores e universidades), órgãos governamentais em diferentes níveis de administração, instituições educacionais privadas, empresas ou fundações e organizações sindicais (Vezub, 2019). Alguns países possuem institutos ou organismos específicos dedicados à função de FDC³. É o caso da Argentina, do Chile, da Costa Rica, de El Salvador e da República Dominicana.

Nessa dimensão, podem ser observados avanços na América Latina, desde conceituações próximas ao desenvolvimento profissional dos docentes até a formulação de programas associados a dependências ou organismos estabelecidos para esse fim, bem como o reconhecimento de diversas alternativas que apresentam uma riqueza de propostas. Assim, a FDC aponta a necessidade de que ela se concentre na prática e permita modificar as rotinas, ao mesmo tempo em que oferece formas inovadoras de trabalhar com os estudantes.

A partir da perspectiva da aprendizagem situada, foram propostos processos de acompanhamento em áreas consideradas essenciais para o desempenho acadêmico, fortalecendo a aprendizagem com o outro (Calvo, 2013), apoiando as redes de professores, as comunidades de prática e os projetos de centro. Também buscaram articular a avaliação docente com propostas de formação para qualificar seu trabalho em sala de aula.

Em suma, a FDC dá uma virada em direção à aprendizagem situada e reconhece o papel da escola como um espaço para a formação, dada a importância das condições institucionais para o exercício da docência. Entretanto, sua institucionalização, requisitos e modalidades apresentam grande heterogeneidade nos países analisados.

O Equador se destaca na região com o SíProfe, vinculado a um diagnóstico nacional da formação docente, avaliação e promoção na carreira docente. Esse sistema integra as ofertas credenciadas com uma análise cuidadosa dos conteúdos, dos agentes formativos e do impacto da formação nas práticas. Também vale destacar a FDC oferecida pelo Peru, com programas orientados para o perfil de egresso, pois busca articular a formação docente com as referências de desempenho e os diferentes domínios que eles contemplam: preparação para a aprendizagem dos estudantes; a preparação para o ensino; a preparação para a gestão da escola articulada com a comunidade; e o desenvolvimento do profissionalismo e da identidade docente. Por sua vez, e com o objetivo de trabalhar em programas de FDC em instituições educacionais, o Ministério da Educação da Colômbia vem implementando há vários anos o programa Todos a aprender, que se concentra em um melhor desempenho em linguagem e matemática. O que se destaca neste caso é uma proposta de aprendizagem situada (ou seja, através da escola), baseada em problemas identificados na prática docente, com o apoio de mentores – professores das áreas formados para esse fim – endossada pelo ministério como uma política de qualidade educacional.

Os programas de FDC também devem incluir diferentes estratégias para dar apoio aos docentes que estão iniciando seu trabalho profissional, também denominados professores novatos. As evidências indicam que os primeiros anos de experiência têm um impacto significativo na eficácia dos docentes (BID, 2017). Por esse motivo, alguns países da região começaram a implementar programas para qualificar os professores iniciantes, geralmente com o apoio de mentores ou acompanhantes. Entretanto, a eficácia desses programas depende da qualidade do mentor, de sua formação e da duração do acompanhamento, situação que consiste em um desafio para os sistemas educacionais. Por isso, países como o Chile e o Peru concentram esses programas de indução em docentes principiantes com menos de dois anos de experiência. O Equador avançou na definição de critérios para a seleção e formação de mentores para programas de FDC (Vaillant, 2018). A Costa Rica também conta com o programa de aprendizagem entre pares Mentoría Docente, uma estratégia de relação horizontal e colaborativa.

Também há registros de que a região está começando a implementar programas de indução para diretores dos centros educacionais, dada a complexidade de sua função, já que envolve tanto a gestão administrativa quanto a pedagógica.

Em termos gerais, nos diferentes países da América Latina, é possível observar uma sistematização e regulamentação gradual nos processos de FDC, expressa por meio de indicadores como: diretrizes e referenciais que estabelecem modelos, objetivos e princípios; órgãos encarregados da FCD, sejam eles descentralizados ou vinculados aos ministérios; definição de prioridades, parâmetros de qualidade para os programas de FCD, além da definição explícita das habilidades e competências associadas a essas formações; mecanismos de credenciamento e avaliação de instituições e programas de FCD; programas e planos nacionais com variadas linhas de ação e destinatários; e centros de recursos em nível zonal e departamental para apoiar o desenvolvimento profissional docente.

Com frequência, em muitos países da região, universidades, institutos descentralizados e fundações também oferecem programas de FDC. Da mesma forma, há ofertas de FDC de organizações internacionais por meio de alianças e convênios, como os estabelecidos pela OEI na Colômbia e na República Dominicana com entidades como as secretarias e ministérios da educação. Apesar dessas regulamentações, é difícil afirmar que exista algum acompanhamento da qualidade e da relevância dessas ofertas e, mais ainda, em termos dos efeitos sobre as práticas docentes. Essa é uma dificuldade de longa data que ainda não foi resolvida, pois em muitos sistemas educacionais as ofertas de FDC ainda favorecem a formação de pós-graduação com estudos de especializações, mestrados e doutorados, que na maioria dos casos não estão vinculados à trajetória docente (Martínez et al., 2015).

A Tabela 3 mostra o avanço da região quanto à institucionalização das políticas de FDC.

A terceira dimensão está relacionada à carreira docente. As carreiras docentes na América Latina são plataformas legais bastante diferentes, com variações significativas em sua orientação técnica e na forma de entender a docência. Sua importância está na regulamentação da prática profissional, na medida em que estabelece um trajeto a ser seguido para garantir a qualificação e o bom desempenho do docente, bem como o reconhecimento de seu trabalho mediante salários e incentivos de acordo com seu profissionalismo.

As carreiras docentes podem ser agrupadas em três grandes grupos a partir de duas características: a amplitude e a duração da carreira (medidas por estratégias de promoção horizontal e vertical); e a incorporação de mecanismos de avaliação com consequências de alto impacto, ou seja, avaliação de desempenho que pode levar à desvinculação do trabalho (Cuenca, 2015, p. 8).

O primeiro grupo inclui a maioria das carreiras da região. São baseadas na antiguidade e no acúmulo de certificações. O Estado garante a estabilidade do serviço, exceto em caso de falta moral grave. Essas carreiras são conhecidas como credencialistas ou de primeira geração. Elas são encontradas na Argentina, Bolívia, Guatemala, Honduras, Cuba, México, Panamá, Uruguai, República Dominicana, El Salvador e Venezuela.

O segundo grupo é formado pelas carreiras em transição, que, além das condições citadas, incluem a avaliação de desempenho. Os casos da Colômbia, Chile e Peru se encontram em transição, devido a processos de reforma incompletos.

O terceiro grupo compreende as carreiras mais recentes, nas quais a avaliação de desempenho é privilegiada, associada a abordagens meritocráticas que favorecem a promoção horizontal. São denominadas de segunda geração. Correspondem ao que, na terminologia da OCDE, é reconhecido como emprego público baseado em méritos (Cuenca, 2015). Essas carreiras, nitidamente meritocráticas, incorporam processos de avaliação de desempenho, orientação para resultados e sistemas de promoção e incentivos. As carreiras docentes no Equador e no México são ilustrativas dessa abordagem.

Assim, a tendência das políticas docentes é o reconhecimento da docência como profissão e a garantia, por meio da carreira docente, de uma trajetória que assegure a meritocracia e o reconhecimento do bom desempenho.

2.3.1 Legislação que regulamenta a carreira docente na América Latina

Os corpus legislativos que regulam a carreira docente na América Latina cobrem um amplo espectro temporal, desde regulamentos emitidos na década de 1950 (como o da Argentina) até os mais recentes (como o do México). Também são muito diversos em seu caráter (leis gerais, decretos orgânicos, normativas associadas à constituição do país) e na forma como entendem à docência, sendo os mais avançados aqueles destinados a alcançar o desenvolvimento profissional docente.

Nesse sentido, cabe destacar o Sistema de Desenvolvimento Profissional Docente do Chile (2016), por seus avanços na conceituação do trabalho docente em um contexto de desenvolvimento profissional e porque se aplica a todos os professores, sejam do setor público ou privado; o Estatuto de Profissionalização Docente da Colômbia (2002), cujo principal objetivo é garantir a idoneidade profissional dos que exercem a docência, partindo do reconhecimento de sua formação, experiência, desempenho e competências ao longo de sua carreira profissional; a Lei Orgânica de Educação Intercultural do Equador (2011), que estabelece os direitos, as obrigações e as regulamentações básicas para a estrutura, os níveis, a gestão, o financiamento e a participação dos atores do sistema educacional, incluindo os professores; a Lei Geral do Serviço Profissional Docente do Equador (2011), que estabelece os direitos, as obrigações e as regulamentações básicas para a estrutura, os níveis, a gestão, o financiamento e a participação dos atores do sistema educacional, incluindo os professores; a Lei Geral do Serviço Profissional Docente do México (2013), que estabelece os critérios, termos e condições para a entrada, a promoção, o reconhecimento e a permanência no serviço profissional docente; e, finalmente, no Peru, a Carreira Pública Magisterial (2007) – que foi a primeira tentativa no país de estabelecer uma carreira docente baseada no mérito, mas era obrigatório apenas para os vinculados a partir de determinada data – e a posterior Lei de Reforma Magisterial (2015), que visava estabelecer as condições necessárias para uma adequada seleção, progressão e desenvolvimento profissional do professor.

 Embora as mudanças nas leis sejam um passo importante para a carreira docente, o que pode trazer mais mudanças em prol de sua qualificação é a maneira com que essas regulamentações se materializam na seleção, entrada, avaliação e promoção de docentes na região.

A Tabela 4 apresenta um panorama detalhado da estrutura normativa da carreira docente na América Latina.

2.3.2 Entrada na carreira docente

Os sistemas educacionais precisam identificar os melhores egressos das instituições de formação docente para vinculá-los ao sistema de carreira docente. A tendência na região é recrutar segundo as vagas existentes.

Primeiro, os interessados devem participar de concursos para a entrada. Em seguida, os vencedores dos concursos são designados para escolas públicas. Em terceiro lugar, os docentes novatos participam de programas de indução destinados a facilitar sua inserção à profissão e à escola. Por fim, alguns países estabeleceram períodos probatórios, em que se observa a capacidade didática dos docentes em sala de aula e, ao final do período, é determinado se são eficazes e se devem obter um cargo permanente. Tradicionalmente, os concursos públicos de entrada na carreira docente se concentram em analisar o histórico acadêmico e os anos de experiência dos candidatos. Mais recentemente, porém, os processos de seleção docente começaram a levar em conta o conhecimento da disciplina e o pedagógico, as habilidades comunicativas e a capacidade didática. Como se trata de um processo de etapas eliminatórias, apenas os candidatos aprovados nas provas de conhecimento passam à etapa em que demonstram seu desempenho (Cuenca, 2015). A Colômbia inclui entrevistas; o Equador, aulas demonstrativas; o Peru, ambos os instrumentos. No Chile e no Brasil, as etapas e os instrumentos do concurso são determinados por cada município.

Alguns países da região estabelecem um período probatório antes que o professor selecionado no concurso público entre definitivamente na carreira docente. Essa decisão parte de evidências de que os primeiros anos de docência são os de maior curva de aprendizagem (OCDE, 2014). Isso implica que a eficácia dos docentes é mais bem conhecida quando começam a trabalhar nas escolas e que é possível identificar maiores diferenças na efetividade dos profissionais após observá-los por um ano do que no momento da contratação. Por isso, alguns sistemas educacionais estão começando a integrar o período probatório como um requisito para o ingresso na carreira docente. Esse é um mecanismo pelo qual é possível desvincular os docentes que se mostrarem ineficazes. Na região, Brasil, Colômbia, Equador e México contam com períodos probatórios. Sua duração varia: enquanto na Colômbia pode variar de quatro meses a um ano, no México e no Equador é de dois anos e, no Brasil, de três anos. Em geral, ao final do período probatório, são avaliados o cumprimento dos requisitos, os conhecimentos e as habilidades para o desempenho do cargo.

Com base na análise dos casos do Equador, Peru, Chile, Colômbia e México (BID, 2017), é possível identificar uma rota promissora para o ingresso na carreira docente como materialização das legislações mais avançadas em políticas docentes.

2.3.3 Salários

Na América Latina, um passo muito importante foi dado para garantir que existam alocações orçamentárias para o pagamento dos salários dos professores. Na maioria dos países, os docentes são funcionários públicos e seus salários são garantidos pelo orçamento nacional para os anos fiscais correspondentes. No caso do Brasil, com uma organização federal e amplas diferenças econômicas entre os estados, a lei 11.738 de 2008 garante um subsídio básico sem distinção para todos os docentes do país. Em geral, os subsídios salariais dos docentes incluem bônus por serviço, por funções diretivas e por trabalho em áreas rurais ou vulneráveis.

Nos países que implementaram a carreira docente, os salários estão associados ao plano de carreira docente, que, em geral, contempla níveis e séries associadas a somas fixas e outra variável determinada pela categoria. As evidências sugerem que salários mais altos podem atrair melhores candidatos para exercer a docência e contribuir para recuperar o prestígio da profissão. O aumento dos salários é mais relevante em países onde há uma grande diferença entre os salários dos professores e os de outros profissionais.

Estruturas salariais mais flexíveis que reconheçam o desempenho poderiam atrair e reter jovens prestigiosos interessados na docência. Portanto, é desejável que a eficácia do docente entre como um fator salarial, e não apenas a formação e a antiguidade. Vários países da região estão começando a avançar nesse sentido. O Equador e El Salvador contemplam na remuneração dos professores fatores associados ao bom desempenho, enquanto o México já está considerando a possibilidade de salários associados a promoções horizontais.

As carreiras docentes meritocráticas, como estão começando a ser formuladas em alguns países da região, requerem a especificação de competências e domínios, conforme estipulado pelo Chile (com o Marco para la Buena Enseñanza) e pelo Peru (com o Marco del Buen Desempeño Docente).

2.3.4 Incentivos

Muitos governos da América Latina oferecem incentivos econômicos e não econômicos para atrair professores aos lugares onde são mais necessários. Por exemplo, são outorgados benefícios aos que trabalham em escolas rurais, bilíngues ou de baixo nível socioeconômico. Entretanto, ainda não se sabe efetivamente se esses incentivos conseguem atrair os melhores professores para essas escolas. O Peru concede até 37% do salário de um professor iniciante, enquanto o Chile premia os professores de escolas vulneráveis que apresentam bom desempenho. Na Argentina, as províncias pagam componentes adicionais por exercer a atividade da docência em áreas geográficas desfavorecidas (áreas rurais dispersas ou áreas isoladas). Também contam com a figura do "presentismo", em compensação pela assiduidade e pelo cumprimento de horários.

No Peru, como complemento ao novo processo de seleção e dentro da estrutura da política de revalorização docente promovida pelo Ministério da Educação, desde 2015 é concedido um Bônus de Atração à Carreira Pública Magisterial. Esse bônus consiste em um incentivo econômico para os professores que ocupam o terço superior nos concursos públicos à carreira docente, e é concedido anualmente em partes iguais durante os três primeiros anos de serviço.

Os incentivos não monetários estão associados a oportunidades que contribuem para o desenvolvimento profissional de docentes. No Peru, os professores de zonas rurais podem subir na carreira mais rapidamente do que os das zonas urbanas. No Chile, os docentes de escolas vulneráveis recebem apoio para estudos de pós-graduação e para a compra de materiais didáticos. Na Colômbia, os docentes recebem apoio das secretarias regionais e municipais para processos de formação de pós-graduação. Os regulamentos da Nicarágua, Paraguai e Venezuela destacam o desempenho, a pesquisa e a eficiência dos serviços como critérios para acessar incentivos. No entanto, em termos gerais, a região está longe de contar com incentivos que assegurem que a carreira docente seja uma oportunidade de recompensar os bons professores em modalidades horizontais que garantam que os melhores professores não precisem abandonar a sala de aula para ter outras oportunidades de reconhecimento.